도시 개발로 만들어지는 환경의 질은 공공부문과 민간부문의 합작품이다. 공공부문이 개발계획을 수립하고 기반시설을 설치하면 그 위에 민간이 건축물을 설치하기 때문이다. 이처럼 도시개발은 공공의 계획성과 민간의 시장성을 결합한 민·관 파트너십을 통해 완성되고 도시 개발의 성패와 도시환경의 질을 좌우하는 요인으로 작용한다.
사실 공공부문에서는 시장 왜곡 현상이 쉽게 발생하기 때문에 최소한의 부분만 공공에 맡기고 시장원리에 따라 공급 가능한 건축물은 민간부문이 부동산시장을 통해 공급하는 것이 효율적이다. 선진 외국의 도시개발 사례가 이를 말해준다. 버려진 장소였던 영국 런던의 도크랜드 개발공사나 미국 뉴욕의 배터리파크 개발공사는 공공의 명확한 도시개발 방향 제시와 민간의 창의성을 결합한 민·관 파트너십을 통해 명소로 다시 태어날 수 있었다.
그러면 우리의 도시개발 민·관 파트너십은 성공적으로 작동해 왔는가. 대답은 지난 1960년대 이후 한국의 도시개발을 주도해 온 토지구획정리 사업과 공영개발 사업에서 찾을 수 있다. 토지구획정리 사업은 기반시설 설치 후 토지소유자에게 조성된 토지를 돌려주는 도시개발 방식이다. 따라서 조성되는 도시환경은 민간의 수익성에 지나치게 좌우돼 왔다. 이에 비해 공영개발 사업은 도시개발상의 공공목표를 추구할 수 있었으나 토지 조성과 건축 행위를 민·관 파트너십을 통해 유기적으로 결합해 도시개발의 목표를 달성하려는 노력은 부족했다. 경기 분당·일산 등 신도시의 문제점으로 지적되는 생활편익시설 설치 지연, 특색 없이 단조로운 도시환경 등은 이러한 민·관 파트너십 부재에서 비롯된 것이다.
이러한 한계를 극복하기 위해 지난 2001년 경기 용인 죽전지구 개발 때 토지공사에서 프로젝트 파이낸싱(PF) 사업 방식을 최초로 도입했다. PF 사업이란 도시개발 민·관 파트너십과 부동산 금융기법인 프로젝트 파이낸싱을 사업 주체간 위험 배분과 특수목적회사(SPC) 설립이라는 공통 요인을 매개로 결합시킨 도시개발 방법의 일종이다. PF 사업은 사업추진 조직 측면에서 모회사와 법적·재무적으로 절연된 별도의 회사를 만든다는 점에서 SPC형 도시개발 방식이다. 공공부문이 제시한 개발 지침에 따라 사업계획을 평가, 민간사업자를 선정한다는 점에서는 제안요청서형 도시개발 방식이라고도 할 수 있다. 한편, PF 사업의 구조는 공공부문이 조성토지를, 민간부문이 건축자금을 출자하고 지분에 따라 위험과 수익을 분담한다는 점에서 재건축사업의 지주공동사업 방식과 유사하다.
이러한 PF 사업은 기존의 공영개발만으로 조성된 사업에 비해 많은 장점을 갖고 있다. 우선 공공부문의 입장에서는 주민입주 시점에 맞춘 생활편익시설의 설치, 민간부문의 창의성을 도시환경 형성에 적극 도입, 선도 사업으로 활용해 사업지구의 조기 개발에 기여함 등을 들 수 있다. 민간부문은 토지비 후납에 따른 파이낸싱 효과, 공공부문 신용도를 활용한 자금조달 비용 절감 및 분양성 제고, 사업계획 맞춤형 인허가 변경 및 기간 단축 등을 통해 사업의 효율성을 제고할 수 있다. 도시개발 및 부동산시장의 한국적 상황을 감안할 때 이러한 효과는 결코 적지 않은 것이다.
그러나 PF 사업이 장점만 갖고 있는 것은 아니다. 시행 과정에서 제기된 민간사업자 선정 과정의 투명성, 토지공급가의 적정성, SPC 운영의 효율성 등과 같은 문제점은 결국 PF 사업의 사회적 정당성 여부로 귀결될 것이다. 이러한 사회적 정당성은 공공부문이 PF 사업을 통해 얻는 사회적 편익이 민간 사업자에게 제공하는 유인책에 소요되는 사회적 비용보다 클 때 확보될 수 있을 것이다. 관련 공공부문은 물론 학계에서도 이를 검증하기 위한 진지한 노력이 필요한 시점이다. 이러한 노력을 통해 PF 사업 기법을 보다 더 세련화해 다양한 도시 환경을 창출할 수 있는 도시개발 방법론으로 뿌리내리기를 바란다.
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