[특별기고] 지방자치법 전부개정, 지방분권의 시작

우리나라의 근대적 의미의 지방자치제도는 대한민국 정부 수립과 더불어 제헌헌법에 보장돼 제정된 지방자치법(1949년 7월4일)에 의해 비롯되었다. 그러나 우리의 지방자치는 집권자의 정권연장 수단으로 이용되거나 국가행정의 능률성 도모를 위해 유보당하는 역사적 시련을 겪으면서 진전돼왔다. 즉, 헌법에 지방자치가 보장됐음에도 불구하고 정치권력의 창출에 유리하게 활용할 뿐이었고, 나아가 중앙집권적 행정국가의 틀 속에서 헌법에 보장한 지방자치제를 헌법부칙을 두어 지방의회 구성을 조국통일 때까지 유예하거나 지방자치단체의 재정자립도를 감안해 순차적으로 하되 그 시기를 법률로 정할 것을 규정했던 것이다. 이렇듯 정치권으로부터 정권유지나 권력의 도구로 전락됐던 우리의 지방자치는 1987년 6·29 민주화 항쟁 이후 마침내 대통령직선제로의 헌법개정을 보게 되었고, 지방자치를 유보하게 했던 헌법부칙조항도 삭제하게 되면서 제3공화국 이후 시행하지 못했던 지역민주주의의 보루인 지방자치제가 부활하게 됐던 것이다. 그러나 30년 만에 부활된 지방자치도 주민이 필요로 하는 지방자치를 추구하지 못했고, 중앙정부와 정치가의 필요성에 의해 그들의 정쟁게임하에서 지방자치를 시행하다 보니 주민을 위한 진정한 지방자치와는 거리가 먼 제도로 진전돼왔다.

이러한 그동안의 지방자치의 한계를 인식해 문재인정부가 지방자치제 부활을 이끌어냈던 1988년 지방자치법 전부개정 이래 30년 만에 다시 지방자치제를 이제 온전히 주민의 손에 돌려주려는 전면적이고 대대적인 지방자치법 전부개정을 준비하고 있다.

행정안전부가 제6회 지방자치의 날을 맞이해 획기적인 주민주권 확립을 통해 실질적인 지역민주주의를 구현하고, 자치단체의 자율성을 확대하고 이에 상응하는 투명성과 책임성을 확보하며, 중앙과 지방의 관계를 협력적 동반자관계로 전환하고자 하는 지방자치법 전부개정안을 제안했던 이유는 바로 여기에 있다. 즉, 국가권력의 정당성은 국민에게 있음을 명백히 하는 국민주권설에 근거해 주민주권은 지방자치단체의 의사를 결정하는 원동력이기 때문에 실질적인 지방민주주의의 확립을 위해 '주민참여에 기반한 지방자치'를 법목적 규정에 명시하고 있는 것이다.

이번 전부개정안은 그간 국가 중심의 자치에서 주민 중심의 자치로 제도설계를 다시 해야 한다는 지난 36년 지방자치의 소중한 경험과 값진 교훈에서 출발하고 있다. 그런 배경에서 진정한 지역민주주의 실현을 위해 헌법이 보장하는 지방자치의 본질을 이해해 주민주권의 주민자치를 기반으로 지역주민의 참여와 국가와 지방자치단체 간의 동반자적인 협력을 통해 지방자치단체의 역량을 강화하는 방향에서 그 해답을 찾고 있다.

이제 이런 맥락에서 자치분권의 재설계를 도모해 중앙정부가 243개 지방자치단체를 모두 장악해 국가발전을 이끌어내는 과거 중앙집권적 발전행정론이 아니라 각각의 자치단체가 각자의 여건과 능력에 맞는 자치역량을 키워내 주민주권자인 주민에게 실익이 돌아가는 지방분권적 자치행정으로 국가발전을 이루어내는 행보로 전진해 나아가기를 기대해 본다. 새로운 국가발전 패러다임으로 대한민국의 제2의 도약을 견인해내는 당위성이 바로 여기에 있다.

최진혁 충남대 자치행정학과 교수

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