광역교통망 잇고 인프라 공유… 지자체 연대로 소멸 극복

지방자치 30년, 미래 발전 방향은
(下) 균형발전
생활권·행정구역 달라 주민 불편
인프라 공백탓 인구유출도 다수
충청연합·낙동강협의체 등 출범
‘5극 3특’으로 상생발전 힘모아야
행정비용 감축·지역갈등 완화 기대

#. 지난 2024년 12월 전국 최초의 특별지방자치단체인 '충청광역연합'이 출범했다. 대전·세종·충북·충남 등 4개 광역지방자치단체로 구성된 '충청광역연합'은 지역내총생산 290조원 규모의 생활경제권을 형성하고 있다.

이로써 단일 광역자치단체가 추진하기 어려운 초광역 교통망 구축, 첨단산업 육성과 공동 투자유치 등을 효과적으로 이뤄낼 전망이다. 주민의 일자리 창출과 삶의 질 향상을 통해 수도권 집중을 완화하고, 국가 균형성장의 핵심축이 될 것으로 기대를 모으고 있다.

#. 경남 김해시·양산시, 부산 북구·사상구·강서구·사하구 등 6개 기초지방자치단체는 '낙동강협의체'를 운영하고 있다.

낙동강협의체는 낙동강권역 주민의 우호 증진, 낙동강 축제 등 관광사업 추진, 환경오염 및 관련 규제에 공동 대응하기 위한 행정협의회다.

낙동강협의체는 6개 지방자치단체간 공동의 이해관계를 형성함으로써 모바일 스탬프투어, 하천기본계획 변경 건의 등 낙동강의 효과적인 관리에 기여하고 있으며, 주민들에게도 긍정적인 평가를 받고 있다.

■분절적 행정구역 한계 봉착…'5극3특'으로 전환 서둘러야

우리나라는 오랜 기간 지속된 저출산·고령화에 따라 2020년부터 총인구 감소 국면에 접어든 동시에, 국토의 12%에 불과한 수도권에 총인구와 사업체의 절반 이상이 집중된 심각한 불균형을 겪고 있다. 특히 전통적으로 비수도권과 국가의 경제발전을 책임지던 제조업이 침체되면서, AI·빅데이터 등 지식기반 산업으로의 전환이 가속화되고 있다. 동시에 교통·통신 기술의 발전과 대도시의 외연 확장에 따라 전통적인 지방자치단체의 행정구역이 실제 주민들의 생활·경제권을 반영하지 못하는 실정이다.

이같은 상황에서 산맥과 하천 등 전통적인 기준으로 설정된 분절적인 행정구역은 시대 착오적이라는 평가다. 통상 행정구역은 자치단체의 자치권이 미치는 공간적 범위를 의미한다. 시·도 - 시·군·구 - 읍·면·동 - 통·리 등 여러 층위로 존재한다. 주민 생활권 확대, 신도시·산업단지 조성, 지역간 인구이동, 인프라 설치 등에 따라 설계된 경직적인 행정구역은 다양한 문제를 야기하곤 한다. 대중교통·폐기물 처리·문화시설 조성 등 인프라 중복 설치에 따른 낭비나 공백으로 주민들에게 불편을 주고 있다.

예컨대 인접한 지방자치단체들이 기피시설은 서로 설치하지 않으려고 하며, 선호시설은 중복으로 설치하게 한 것이 대표적이다. 국가 전체적으로 볼 때 비수도권 단일 시·도는 대규모 투자가 필요한 산업구조 전환에 어려움을 겪게 돼 인구와 일자리가 지속적으로 유출되면서 수도권 집중 현상을 심화시키는 원인이 된다는 지적이다.

이에 따라 수도권 집중을 극복하기 위해 '5극·3특' 초광역권 균형성장 전략이 필요한 상황이며, 이를 효과적으로 추진하기 위해서는 행정구역을 넘어서 시·도간 이해관계가 일치할 필요성이 제기된다.

■지자체 연계협력제도 대안

전문가들은 이런 문제를 극복하기 위해 지방자치단체간 상생발전을 이룰 수 있는 연계·협력 제도가 필요하다고 입을 모은다. 주민 생활권 확대에 따라 행정서비스 공동 활용에 대한 필요성이 증가하고 있어서다.

특히 지역 소멸 위기를 효과적으로 극복하기 위해 자치단체간 상생을 이룰 수 있는 연계·협력 제도의 필요성이 더욱 중요해지고 있다. 연계·협력 제도는 지방자치단체가 서로 양해각서(MOU)를 맺고 추진하는 협력사업, 하나의 지방자치단체가 다른 지방자치단체에 어떤 사무를 대신 처리하도록 하는 사무위탁, 사무 일부를 공동으로 처리하기 위해 별도 기구를 설치하는 행정협의회(비법인)와 지방자치단체조합(법인)까지 다양하다.

지난 2022년에는 '지방자치법'이 전부 개정되면서 2개 이상의 지방자치단체가 광역적으로 사무를 처리하기 위해 새로운 집행기관과 지방의회를 구성하는 특별지방자치단체까지 도입됐다.

이번 정부는 5대 초광역권(수도권·동남권·대경권·중부권·호남권) 특별지방자치단체를 구성해 국가 균형성장을 주도해 나가도록 지원할 계획이다. 특히 대통령 소속 자문위원회인 지방시대위원회를 중심으로 범정부 지원 체계를 구축해 국가 권한을 획기적으로 이양하는 방안을 검토하는 한편, 지역균형발전특별회계를 통해 재정적인 지원도 병행할 방침이다.

그밖에 특별지방자치단체가 수행할 사무를 발굴하고, 집행기관을 구성하는 데 도움을 줄 수 있도록 권역별 맞춤형 컨설팅도 실시한다. 아울러 지방자치단체간 상호 신뢰에 기반한 협력을 장기적인 관점에서 추진할 수 있도록 '공공협약제도'를 '지방자치법'에 새로이 도입할 계획이다.

물론 장기적으로는 지방자치단체간 통합도 고려해야 한다는 지적도 나온다. 2개 이상의 지방자치단체가 1개로 통합하면 집행기관과 관공서를 감축하는 등 행정비용을 감축하고, 지역간 갈등도 내재화되는 등 다양한 기대효과가 있기 때문이다.

다만, 지역 주민들의 공감대가 형성되지 않은 상황에서 섣불리 통합을 추진하는 경우 주민들간에 갈등이 발생하고, 지역공동체 형성에 어려움을 겪을 수 있다. 이에 각계 의견을 수렴해 면밀한 사전 검토를 거친 뒤 공식적인 개편 방안이 나올 것으로 예상된다.

행정안전부 관계자는 "수도권 집중을 극복하고 대한민국의 새로운 성장동력을 확보하기 위해서는 지방자치단체들의 연계와 협력이 반드시 이뤄져야 한다"면서 "이를 위해 특별지방자치단체 활성화 및 공공협약 도입 등 지방자치단체간 협력제도 개선을 위해 노력하고, 온 국민과 지방자치단체가 공감할 수 있는 행정체제 개편방안을 마련하기 위해 최선을 다하겠다"고 밝혔다.

[e-mail] 김태경 기자