봉인 해제되는 전작권 전환 의제, 최대실리를 추구하려면?

  -반길주 국립외교원 교수  
 -전작권 전환 의제는 한미동맹의 대칭성을 완성하는 마지막 핵심퍼즐 중 하나   
 -한국군의 유엔사령관에 '작전지휘권' 이양은 전쟁 승리를 위한 전략적 목적  
 -한미연합사 창설, 양국의 국가통수 및 지휘기구 통제 받아 '작전통제권' 전환  
  -최근 한미간 전작권 전환, 현안으로 급부상 기류 조성…한미 양국의 의지 중요  
 -전작권 전환은 '위기와 기회' 모두 내재…'위기 최소화, 기회 극대화' 달성 필요  
  -美 방기 빌미 우려 위기 '자강과 동맹 결속력' 강화 일석이조 목표 진행 필요  
  -전작권 환수 자체가 궁극적인 목표 아냐…현 연합방위태세 유지 노력 경주해야
  -전작권 전환 의제 상정…조건 외면 시기에 방점, 곡해 없도록 완성도 높여야  
 -한미, 전작권 전환 의제 셈법과 목적 일치하지 않을 수 있어 예의주시 필요  
  -트럼프 2기, 동맹국 스스로 방어…미군은 MAGA 위주 전력 조정 검토 상황  
 -전작권 한국군에 넘기고, 주한미군 역외 임무 재배치… 전략적 의도 구상 가능  
  -전략적 유연성 가동, 미래사 부사령관 3성 장군으로 낮추는 조치 추진 가능  
 -北에 오판 소지, 미군 한반도 임무 약화 허용 인식 발생 않도록 합의 필요  
  -韓 국력, 군사력 세계 5위 '안보와 국익' 챙기려면 협상 절차 치밀한 진행 필요  

[파이낸셜뉴스] 전시작전통제권(전작권) 전환 의제는 한미동맹의 대칭성을 완성하는 마지막 핵심퍼즐 중 하나다. 그만큼 무게감도 있고 중요한 의제다. 한미동맹은 6·25전쟁을 일으킨 북한의 위협을 명확히 주지하여 제2의 한반도 전쟁을 방지하기 위한 교훈 도출의 결과였다.

즉 양국 공동의 대북한 위협인식으로 출발하였다. 하지만 그 시작은 비대칭 성격이 강할 수밖에 없었다. 한미상호방위조약이 조인된 1953년 당시 미국은 초강대국이었고, 한국은 남은 것은 전쟁의 폐허뿐인 약소국이었다는 현실이 비대칭성을 내재할 수밖에 없었다. 당시 한국의 입장에서는 미국으로부터 군사적 지원과 경제적 도움을 일방적으로 받을 수밖에 없는 환경이었다. 이러한 양국의 물리적 역량의 차이는 고스란히 작전통제권이라는 군사안보 주도권 행사의 의제로 이어졌다.

한국군의 작전통제권이 대외 위탁 형식을 취하게 된 것은 6·25전쟁에 직면한 상황에서 작전효과를 높여 전쟁에서 승리를 거두기 위한 전략적 목적 달성의 일환이었다. 이런 목적으로 당시 이승만 대통령은 1950년 7월 14일 유엔군사령관에게 작전지휘권을 이양하게 된다. 이후 1954년 작전지휘권은 작전통제권으로 그 명칭이 변경되었다. 이어 1978년 한미연합군사령부(연합사) 창설로 작전통제권 행사 주체는 유엔군사령부에서 연합사령부로 전환되었다. 연합사는 연합방위 개념 하에 한미 양국의 국가통수 및 지휘기구의 통제를 받아서 임무를 수행한다는 점에서 유엔사령관이 작전통제권 행사하던 대위 위탁 형식과는 완전히 다른 방식으로 진일보된 것이었다.

다만 연합사령관은 미국 4성 장군이라는 점에서 대칭동맹 성격과는 여전히 거리가 있던 것도 사실이다. 그런데 1994년 작전통제권 행사를 전시와 평시로 구분한 후 한국이 우선 평시작전통제권부터 환수해오면서 대칭동맹 진화의 교두보를 확보하게 된다. 이어 2006년 한미정상회담을 통해서 전시작전통제권 전환에 합의함으로써 새로운 전기가 마련되었고 여러 우여곡절을 거쳐 2014년에는 ‘조건에 기초한 전작권 전환’에 합의하게 된다. 이후 2019년 전환조건을 평가하기 위한 절차가 진행되었다. 2019년 기본운용능력 평가가 있었고, 2022년에는 완전운용능력 평가도 있었으며, 현재 마지막 단계인 완전임무수행능력 평가가 남아있는 상태다.

최근 한미가 전작권 전환이 현안으로 급부상할 수 있는 기류가 조성되고 있다. 다만 이번 대미협상에서는 전작권 전환과 연계 않는다는 입장은 관세와 안보를 절충한다는 오해를 차단한다는 점에서는 유리하다. 그럼에도 전작권 전환이 화두가 되고 있는 것은 분명해 보인다. 전작권 전환이 2006년 합의된 것임을 고려하면 20여년이 지난 오늘까지 이행이 되지 않은 것은 늦은 감이 있는 것도 사실이다. 전환조건 3가지-연합방위 주도능력, 북핵 대응능력, 안보환경-도 단순히 정량적으로 판단할 수 없는 정성적 평가의 영역도 존재한다. 한미 양국의 의지도 중요하다는 의미다. 한편 전작권 전환이 위기와 기회 모두를 내재하고 있다는 점을 주지하여 위기를 최소화하고 기회를 극대화하는 방식의 성과를 달성하는 것이 필요하다. 전작권 전환 의제화는 동력이라는 모멤텀을 찾는다는 점에서 기회이지만 자칫 미국의 방기에 빌미를 줄 수도 있다는 점에서는 위기 가능성도 내재하고 있기 때문이다. 따라서 다음의 역학관계를 세심하게 따져서 자강 안보와 동맹 결속력을 모두 챙기는 일석이조를 목표로 협상이 진행될 필요가 있다.

첫째, 궁극적인 목표는 안보 달성에 있다는 점을 주지해야 한다. 전작권 자체는 안보를 달성을 위한 방법이지 그 자체가 목적이 아니다. 협상과정에서 전작권 환수 그 자체가 목적이 되지 않도록 하는 것이 중요하다는 의미다. 이를 위해서는 전작권 환수 이후에도 연합방위태세가 현재와 같이 잘 유지되도록 하는 노력을 동시에 경주해야 한다. 둘째, 전작권 전환을 한미협상 의제를 상정하여 추동력을 높이되 이러한 노력이 ‘조건’을 외면하고 ‘시기’에 방점을 둔 것으로 곡해되지 않도록 그 과정을 완성도 높게 진행시켜야 한다. 불충분한 ‘조건’에도 ‘시기’에 집착한 나머지 방위태세가 약해졌다는 잘못된 신호를 제공하지 않기 위해서라도 이러한 노력은 매우 중요할 것이다.

셋째, 한미가 전작권 전환 의제에 임하는 셈법과 목적이 완전히 일치하지 않을 수 있다는 점을 예의주시할 필요가 있다. 한국 입장에서는 전작권 전환은 한미동맹의 대칭성 완성에도 강점이고 한국군 장성이 사령관 직책을 맡게 되면 작전계획 수립, 연합훈련 계획 및 집행 등 다양한 연합방위 과제를 한국군이 주도할 수 있고 이를 통해 결과적으로 자강 군사 역량도 높이는 시너지 창출도 가능하다. 하지만 미국 입장에서는 다른 셈법을 가동시킬 여지도 배제할 수 없다. 트럼프 2기 행정부는 동맹국에게 스스로 방어할 것을 요구하면서 미군은 MAGA 목적 달성에 필요한 임무 위주로 전력태세 조정을 검토하는 상황이다. 이를 주한미군에 적용시 전작권을 한국군에게 넘겨주고 한반도는 한국군이 주도적으로 챙기고 상당수의 주한미군은 역외 임무를 위해 재배치하는 기회로 활용하려는 전략적 의도를 구상할 수도 있다.

나아가 미국이 한국과 세심한 조율 없이 전략적 유연성을 전격 가동시키고 미래사 부사령관을 4성 장군에서 3성 장군으로 낮추는 등 후속조치를 추진하는 셈법도 염두에 둘 수 있다. 이는 북한에게 오판의 소지를 제공한다는 점에서 안보 차원에서 우려스러운 시나리오가 아닐 수 없다. 따라서 전작권 환수가 동맹국 미국의 한반도 임무 약화 허용이라는 식으로 교환의 역학이 발생하지 않도록 세심한 합의가 필요할 것이다.

1953년과 달리 현재는 한국도 총체적 국력과 군사력이 세계 5위 수준의 강건한 국가로 성장하였다. 전작권 전환의 추동력을 가질 모멘텀으로서 부족하지 않다는 의미다. 한편 이런 추동력을 안보와 국익이라는 실리로 제대로 챙겨내려면 앞선 세 가지 핵심포인트를 주지하는 가운데 협상 절차를 치밀하게 진행시켜야 할 것이다.

정리=

[e-mail] 이종윤 기자