지하철 운영 적자 가중...노인 무임승차 '뜨거운 감자'
법적으론 지자체장 결정으로 중단 가능
사실상 중단 어려워 요금인상 불가피
법적으론 지자체장 결정으로 중단 가능
사실상 중단 어려워 요금인상 불가피
그동안 각 지자체는 법에서 보장하는 노인 무임승차를 중단하기 어려웠다는 의견이 대부분이다. 하지만 서울시와 서울교통공사 등에 따르면 장애인 및 국가유공자를 제외한 노인층의 무임승차는 각 지자체장들의 권한으로 중단할 수 있는 것으로 나타났다.
27일 서울시 관계자는 "노인 무임수송을 근거한 노인복지법 조문은 국가 또는 지방지차단체가 지하철 요금을 '할인 해줄 수 있다'고 돼 있어 강제조항이 아닌 임의규정이다"라며 "다만 40년간 중앙정부 주도로 시행한 일종의 복지제도이기 때문에 지자체가 일방적으로 이를 중단하기 어려웠다"고 설명했다.
40년간 관습화된 노인 무임승차
노인 지하철 무임수송은 1984년 당시 전두환 대통령 지시로 도입됐다. 지방자치제도를 시행하지 않던 시기인데다 지자체장은 대통령이 임명했기 때문에 시행 과정에 갈등은 없었다. 특히 당시엔 혜택을 받는 노인층이 전국민의 4%에 불과해 예산면에서도 부담이 크지 않았다.
노인 지하철 무임수송을 제공하도록 하는 노인복지법 제26조는 '국가 또는 지방자체단체는 65세 이상인 자에 대해 공공시설을 무료 또는 할인해 이용하게 할 수 있다'고 돼 있는 임의규정이다. 장애인 지하철 무임수송의 근거가 되는 장애인복지법 제30조 '국가 또는 지방자치단체가 장애인의 운임 등을 감면하는 정책을 강구해야 한다'가 강행규정인 것과 차이가 있는 것이다.
임의규정은 강제조항이 아니기 때문에 노인 지하철 무임승차도 지자체 판단에 따라 중단할 수 있다. 반면 장애인 지하철 무임승차를 명시한 법 조문은 강행규정으로 반드시 지켜야 한다.
다만 노인 지하철 무임수송의 법적 근거가 임의규정이라 해서 이를 지자체가 즉각 중단하기는 쉽지 않다. 약 40년간 당연하게 시행 중인 복지정책을 중단할 경우 발생할 사회적 갈등은 물론이고 노령층의 표심을 무시할 수 없는 선출직 지자체장들의 부담이 클 수 밖에 없기 때문이다. 결국 법적으로 노인 지하철 무임승차는 중단할 수 있지만, 사실상 반강제적으로 지속해야 하는 상황이다.
문제는 노인 지하철 무임승차로 인한 손실이 감당하기 어려운 수준으로 확대됐다는 점이다. 노인 지하철 무임수송은 지하철 운영의 적자를 초래하는 주요 이유 중 하나가 되고 있다. 서울 지하철 1~8호선을 운영하는 서울교통공사는 매년 수천억원의 당기순손실을 기록하고 있다. 2017~2019년까지는 연 4000억~5000억원 대를, 2020~2021년에는 연 9000억~1조1000억원 대로 대폭 늘었다. 서울교통공사의 누적 적자는 16조5441억원에 이른다.
서울시 관계자는 "노인복지법의 해당 조항이 임의규정이긴 하지만 사실상 준강제로 실행해야 하는 정책인 셈"이라며 "그러니 비용의 일부를 정부가 보전해 달라는 요구를 지자체들이 하는 것"이라고 말했다.
지하철 무임승차 혜택을 받는 만 65세 이상 노인층은 현재 전국민의 18%에 달한다. 서울교통공사에 따르면 노인 지하철 무임수송을 요금으로 환산하면 매년 2000억원이 넘는다. 노인, 장애인, 국가유공자 등을 합친 전체 무임승객 중 노인 무임승객의 비중은 2017년 80.7%에서 2021년 83%로 꾸준히 증가했다. 우리나라가 고령화 사회에 진입한 현실을 고려할 때 앞으로 이 비중은 더욱 커질 수 밖에 없다. 각 지자체들이 중앙 정부에 지하철 무임수송에 따른 손실금을 보전해 달라는 이유다.
노년층 표심 우려해 요금인상으로 가닥
서울·부산·대구·인천·광주·대전·경기 등 광역지자체, 용인·부천·남양주·김포·의정부·하남 등 기초지자체가 포함된 전국 도시철도 운영 지자체 협의회는 지난 달 지하철 무임수송 국비지원을 요청하는 공동건의문을 채택해 국회와 정부에 공식 전달했다. 정부는 그동안 코레일에만 4000억원에 달하는 무임수송 비용을 보전해줬다. 국회 국토교통위원회가 각 지자체의 지하철 손실을 보전하기 위한 비용을 내년도 예산안에 반영해 상정했지만, 최근 본회의에서 코레일 손실비용만 반영한 수정안이 통과됐다. 최소 1년은 노인 지하철 무임승차에 따른 손실을 고스란히 지자체가 감당해야 하는 상황이다.
이에 따라 서울시 등 지자체는 현재 지하철 무임승차에 따른 손실액을 국가에서 부담하도록 하는 도시철도법 개정안 입법을 추진 중이다. 8년간 1250원에 머물고 있는 지하철 요금을 인상할 가능성이 높아졌다.
오세훈 서울시장은 지난 19일 언론과의 인터뷰에서 "정부가 지하철 무임승차 비용을 지원하지 않으면 내년에 서울 지하철 요금을 인상할 수 밖에 없다"고 말했다. 지난 해까지만 해도 "지하철 요금 인상에 대해 부정적이다"라고 했던 오 시장의 입장이 정반대로 선회한 것이다.
서울시장이 노인층 무임승차를 중단하는 대신 지하철 요금을 인상하는 것으로 정책을 굳혔다면, 수도권 대중교통 통합 환승 할인제를 함께 운영하는 경기도·인천 등 지자체를 비롯해 철도 운송 기관 등과 협의를 해서 조정해야 한다. 이후 공청회, 시의회 의견 청취, 물가대책위원회 심의를 거쳐야 한다.
ronia@fnnews.com 이설영 기자
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