公기관 옮겨도 여전한 수도권 쏠림... 문제의 핵심은 인프라 아닌 생산성

KDI, 인구집중 심화 원인 분석
2010년대 지방 제조업 쇠락
수도권으로 더 몰리게 부추겨
"신도시 만들어 분산하기보다
기존 산업도시 생산성 높여야"

게티이미지뱅크

수도권 인구 집중이 지속되는 가장 큰 배경이 수도권과 비수도권 간 생산성 격차 확대라는 국책연구기관의 분석이 나왔다. 특히 2010년대 들어 비수도권 제조업 도시의 생산성 하락이 수도권 쏠림을 가속화했다는 평가다.

한국개발연구원(KDI)은 20일 발간한 보고서 '수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의'에서 "2005년 이후 수도권 집중 심화의 가장 큰 요인은 생산성 격차 확대"라고 밝혔다.

보고서에 따르면 2005년 당시 수도권 도시의 평균 생산성은 전국 대비 101.4%, 비수도권은 98.7%로 비교적 유사한 수준이었다. 그러나 2005~2019년 수도권 생산성은 20% 증가한 반면 비수도권은 12.1% 늘어나는 데 그치면서 격차가 벌어졌다.

그 결과 2019년 기준 수도권 생산성은 전국 대비 121.7%로 비수도권(110.6%)을 크게 앞섰다.

김선함 KDI 연구위원은 "수도권의 생산성 증가가 다른 요인을 압도하면서 인구를 끌어당겼다"고 말했다.

특히 보고서는 2010년대 산업구조 재편 과정이 생산성을 끌어내렸다고 봤다. 조선·자동차·철강 업황 악화 속에 거제, 구미, 여수 등 전통 제조업 중심 도시의 생산성이 크게 떨어졌고, 이는 수도권으로의 인구 이동을 부추겼다는 분석이다.

KDI는 다른 모든 조건을 2019년 실제 경제 상황으로 두고, 2010년대에 생산성이 감소한 비수도권 제조업 도시 12곳의 생산성만 2010년 수준으로 유지됐다고 가정해 분석했다. 그 결과 2019년 수도권 인구 비중은 실제보다 2.6%p 낮은 47.2%에 머물렀을 것으로 추정됐다. 이는 경기도를 중심으로 한 수도권 도시의 생산성이 계속 높아졌더라도, 비수도권 산업도시의 생산성이 무너지지 않았다면 수도권 집중이 사실상 2005년 수준에서 멈췄을 가능성을 의미한다.

나아가, 이들 산업도시의 생산성이 전국 평균 수준으로 증가했다면 수도권 집중 추세가 사실상 반전됐을 가능성도 제시했다.

KDI는 이러한 분석을 바탕으로 균형발전정책의 방향 전환이 필요하다고 강조했다. 단순한 인프라 분산이 아니라 지역 생산성을 실질적으로 높이는 공간정책이 핵심이라는 것이다.

구체적으로는 2차 공공기관 이전 시 신규 신도시를 조성하기보다 일부 비수도권 대도시에 집중해 기존 인프라를 활용하고 집적 효과를 극대화하는 방식이 바람직하다고 제안했다.

혁신도시 역시 무조건적 확대보다는 엄격한 성과 평가를 통해 후속 투자를 선별해야 한다고 밝혔다.

또 수도권 집중 완화가 공간정책의 최우선 목표라면 비수도권 공간구조를 대도시 중심으로 선제적으로 재편하는 것이 더 효과적일 수 있다고 진단했다.

김 연구위원은 "비수도권 생산성 개선 없이는 수도권 집중 추세를 근본적으로 되돌리기 어렵다"며 "향후 공간정책은 인프라 분산이 아니라 생산성 중심 접근으로 재설계될 필요가 있다"고 강조했다.

[e-mail] 김찬미 기자