"대형 국책사업 갈등 첨예… 하루속히 갈등관리법 제정해야" [논설실의 뉴스 진단]

김광구 경희대 행정학과 교수
갈등관리법 왜 만들어야할까
갈등관리 절차 운용은 가성비 높은 투자
정치·행정 미성숙에'갈등 공화국'불명예
원전·송전선로·댐·AI데이터센터 등 산적
갈등 장기화될수록 경제 손실·지역 분열
정부 뒤늦게 갈등 관리 나서봐야 '헛수고'
해마다 갈등으로 지불하는 비용만 232조
제주 해군기지 건설·경주 방폐장 유치 등
지자체·공기업 추진 사업 특히 갈등 많아
20년 공공갈등관리 입법화 번번이 '무산'
국책사업 본격 시행 전에 법률 제정 필요
법률로 갈등관리를 공공기관 책무로 천명
갈등조정協 통해 대화로 갈등 예방·해결
갈등지원센터 설치해 면밀하게 모니터링
입법땐 정부 정책·사업 효과적 추진 기대

원전과 송전선로, 댐, 해상풍력, 인공지능(AI) 데이터센터 등 대형 국책사업이 잇따라 추진되고 있다.

국가경제와 산업구조 개편을 위한 거대 사업들이지만 순항할지 두고 볼 일이다. 개발을 둘러싸고 이해관계자 간 갈등이 첨예하기 때문이다.

갈등이 장기화할수록 막대한 경제적 손실은 물론 지역 공동체의 분열을 초래한다. 이런 가운데 20년 넘게 입법의 문턱을 넘지 못했던 공공갈등 관리 법제화가 급물살을 타고 있다.

지난 8월 발의된 '공공갈등의 예방 및 해결에 관한 법률안(공공갈등법)'은 갈등영향 분석과 공론화, 갈등조정협의회 등 공공갈등을 사전에 예방하고 해결하기 위한 제도적 기반을 마련하는 방안을 담았다.

김광구 경희대학교 행정학과 교수는 공공갈등 관리 법제화 연구를 주도해 온 전문가다. 그는 대형 국책사업이 본격화되기 전에 공공갈등 관리 법률을 제정해야 한다고 강조한다.

지난 6일 서울 동대문구 경희대 정경대 연구실에서 공공갈등법 제정의 필요성과 기대효과를 들어봤다.

―이번 법률안의 연내 국회 통과를 강조하고 있다. 특히 올해 입법을 마무리해야 한다고 보는 이유는.

▲현 정부는 국가균형발전과 산업경제구조 개편 차원에서 담대한 사업들을 추진하고 있다. 원전, 댐, 송전선로, 해상풍력, AI 데이터센터 건설, 공공기관 이전, 메가프로젝트, 공공기관 통폐합, 국토균형발전 등 국가개조 수준의 사업들이다. 하지만 과거 발전연대 시대에 추진했던 사회간접자본(SOC) 사업에서 벌어진 갈등을 유발할 가능성이 높다. 기존 이익구조에 상당한 변화를 야기하는 사업들이기 때문이다. 가령 반도체 공장은 다른 지역들을 통과하는 송전선로가 필요하고, 외부에서 끌어와야 하는 물이 반드시 필요하다. 이러한 이익과 피해 구조에 따른 갈등이 발생할 수 있다. 이에 현 정부의 국책사업들이 본격 추진되기 앞서 연내에 공공갈등법이 입법화된다면 갈등을 관리할 수 있다.

―우리 사회를 흔히 '갈등 공화국'이라고 부른다. 갈등이 해소되지 않고 반복되는 근본적인 원인은.

▲급속한 경제발전이 우리나라의 자랑이지만 그만큼 우리의 인식과 제도가 함께 성숙하지 못한 것이 큰 원인이다. 일부 전문가들은 우리 사회의 갈등 현상을 19세기적 정치·행정 제도와 운영 때문이라고 지적한다. 민주주의 발전에 걸맞은 법 제도와 운영을 창출하지 못한 게 원인이다. 주인의식이 높아진 국민들은 자신에게 영향을 미치는 정부의 결정 과정에 참여하고 싶어 한다. 그런데 우리가 운영해 온 발전연대식 제도는 이해관계자의 참여를 충분히 허용하지 않아 갈등이 물리적으로 표출되고 있다고 생각한다.

―공공갈등은 경제적 손실을 넘어 사회적 신뢰와 공동체를 훼손한다. 대표적인 사례를 소개한다면.

▲갈등으로 인한 사회적 비용보다 사회적 자본 손실이 더 심각하다. 대규모 국책사업이나 지자체 사업으로 갈등이 발생하면 지역은 한마디로 쑥대밭이 된다. 부안 위도의 방폐장 건설사업이나 경주 중저준위 방폐장 건설사업이 대표적이다. 보은군이 화력발전소를 유치하는 과정에서도 지역사회가 분열했다. 공공사업으로 인해 지역사회가 찬성과 반대 집단으로 나뉘면, 평화롭고 우애 깊던 이웃들이 서로 미워하고 불신하게 된다. 가장 안타까운 사례는 제주 강정마을의 해군기지 건설사업이다. 집성촌인 강정마을 주민들 사이에 찬성하는 집과 반대하는 집이 서로 다른 깃발을 내걸었다. 경주에서도 중저준위 방폐장 유치에 따른 지원재원 배분으로 오랫동안 주민 간 갈등의 골이 깊어졌다.

―공공갈등 관리 법제화는 약 20년 동안 여러 차례 추진됐지만 번번이 무산됐다. 과거에는 왜 입법에 실패했나.

▲지난 20여년 동안 갈등관리기본법이라는 이름으로 입법 시도가 여야를 막론하고 있었다. 그러나 갈등관리의 필요와 효용에 대해 국회, 정부, 그리고 시민단체들이 공감하지 못했다. 갈등을 유발하는 주체인 정부가 갈등을 관리하는 것은 모순이라고 인식하지 않았나 싶다. 문제는 정부의 갈등관리 근거법이 없어서 감정의 골과 불신이 깊어진 후에야 갈등관리에 나서면서 엄청난 사회적 비용을 치러 왔다는 것이다. 이제는 갈등관리의 필요성을 충분히 인식하게 되었다. 현재는 대통령령으로 대응하고 있는데, 대통령령은 주로 중앙행정부처만 대상으로 한다. 하지만 많은 갈등은 지자체 또는 공기업이 추진하는 사업에서 발생한다. 그런데 이들은 근거법이 없어서 자신들이 추진하는 사업에서 발생하는 갈등에 적극적으로 대응할 수 없다. 갈등을 겪는 주민들에게도 적절한 행정서비스를 지원할 수 없다. 이제 법률을 제정해 갈등관리가 정부의 책무임을 밝히고 법에 근거해 적극적으로 갈등관리에 필요한 지원을 제공해야 한다.

―이번 법률안의 핵심 내용과 법안이 시행되면 기존과 비교해 달라지는 변화는.

▲가장 큰 변화는 법률로 갈등관리를 공공기관들의 책무로 천명한 점이다. 그동안 공공기관들은 갈등을 관리할 의무가 없었다. 이번 법률을 통해 공공사업으로 인해 발생하는 갈등도 관리의 대상이 된 것이 가장 큰 의미가 있다. 그리고 갈등이 예상되는 사업은 갈등영향 분석을 의무적으로 실시해 적극적으로 갈등에 대비할 수 있게 한 점도 큰 변화다. 또한 다양한 대체적 갈등관리 기법들을 적극 활용할 것을 공공기관에 권고하고 있다. 나아가 갈등이 발생한 경우 공공기관과 이해 당사자들이 갈등조정협의회를 구성해 대화로 갈등을 해소하도록 규정하고 있는 점도 주목할 점이다.

―그동안 정부 주도의 하향식 결정이 공공갈등을 키워 왔다고 지적했다. 이번 법률안이 통과되면 정책 결정과 추진에 어떤 변화가 생기나.

▲우리 정부는 오랫동안 빠른 성장을 위해 일방적으로 정책과 사업을 결정하고 추진해 왔다. 이제는 정부 정책과 사업을 일방적으로 추진할 수 있는 시대가 아니다. 더 높은 수준의 정책과 사업의 타당성과 더불어 높은 수준의 사회적 수용성을 확보해야 하는 시대다. 공공갈등법 조문 곳곳에는 '공공정책을 수립·추진하는 과정에서'라는 표현이 나온다. 이는 정책과 사업이 결정된 후 국민과 이해 당사자에게 일방적으로 알리는 게 아니라 결정 이전 단계인 '기획·수립 단계에서부터' 관련된 이해 당사자들과 신뢰관계를 맺으며 결정하고 추진할 것을 요구한다. 이것이 발전연대식 정부의 일하는 방식을 21세기 선진국형으로 바꾸는 전환점이 될 것이다.

―국민 입장에서 법률 제정의 체감 효과가 중요하다. 송전선로나 댐 건설 등을 둘러싼 갈등이 발생했을 때 종전과 달라지는 점은.

▲우리 사회에서 오랫동안 갈등을 겪었던 분야가 댐 사업이다. 2024년 7월에 정부는 기후대응댐 후보지 14곳을 발표했다. 발표하자마자 후보 지역들은 강하게 반발했다. 여전히 정부는 일방적으로 댐 사업을 발표한 것이다. 만일 공공갈등법이 있었다면 이런 일은 발생하지 않았을 것이다. 댐 사업 발표 이전에 이해 당사자들과 충분히 협의할 기회가 있었을 것이다. 현재 우리나라는 송전선로 건설이 시급하다. 그래서 2025년에 '국가기간전력망 확충 특별법'을 만들어 속도를 내려고 한다. 앞으로 송전선로 건설 관련 갈등이 본격화되기 전에 '공공갈등 예방과 해결에 관한 법(안)'이 법제화되어 갈등을 예방·해소할 수 있기를 기대한다.

―갈등관리 절차가 늘어나면 오히려 정책 결정이 지연되고 행정비용이 커질 수 있다는 우려도 있다.

▲우선 갈등관리를 하지 못해 우리 사회가 지출하는 비용을 생각해 볼 필요가 있다. 2023년 국무조정실에서 조사한 연구에 따르면 우리 사회가 갈등으로 매년 232조원을 지불하고 있다. 엄청난 손실이다. 하지만 20년간의 국립정신병원 이전 관련 갈등은 1년간의 갈등조정을 통해 모두가 만족한 합의를 도출할 수 있었다. 2년간 지속되던 원전 주변 마을의 이주 관련 갈등도 갈등조정을 통해 성공적으로 합의안을 도출했다. 그리고 감정의 골이 깊어졌던 광주 광산구의 도시습지 지정을 둘러싼 1년2개월간의 갈등도 갈등조정 전문가의 도움으로 합의를 이끌어냈다. 갈등관리 절차의 운용은 비용이 아니라 가성비 높은 확실한 투자이고, 사업 지연을 극복할 수 있는 현명한 방안이다.

―법이 제정되더라도 현장에서 제대로 작동하지 않으면 유명무실해질 수 있다. 갈등관리의 실효성을 높이려면 무엇이 가장 중요한가.

▲갈등관리 근거법이 있어도 현장에서 활용하려는 의지가 없으면 무용지물이다. 공공기관이 추진하는 사업에 갈등이 발생했다고 외부에 도움을 요청하기가 쉽지 않은 게 현실이다. 그래서 공무원과 공기업 임직원이 부담 없이 갈등관리 지원을 요청할 수 있도록 하는 시스템이 필요하다. 그리고 갈등관리 지원센터를 설치해 전국에서 발생하는 갈등을 면밀히 모니터링하고, 갈등이 심각해지기 전에 필요한 지원을 적기에 제공할 수 있어야 한다. 무엇보다 공공기관의 장부터 적극적으로 갈등관리를 위한 리더십을 발휘해야 한다. 갈등관리 활동에 대한 성과 평가도 정교하게 실시해 성실히 활동한 공무원과 공공기관 임직원에게 공정한 보상을 할 수 있어야 한다.

―이번 법률 제정이 우리 사회에 미칠 가장 중요한 변화는.

▲공공갈등법이 연내 제정된다면 우리나라의 행정 문화가 품격 있는 선진국형으로 진화할 수 있는 토대를 갖게 될 것이다. 발전연대식으로 일하던 방식을 벗어나 이해관계자들과 함께 협력하며 결정하는 행정문화가 정착할 수 있다. 즉 기존에는 갈등이 제도 밖에 머물렀다면 새로운 법을 통해 갈등을 제도 안에서 해소할 수 있다. 이를 통해 사전에 충분히 이해관계자들과 대화와 토론, 숙의로 더 높은 수준의 사회적 수용성을 확보할 수 있을 것이다. 민주주의 가치를 충실히 이행하면서도 정부 정책과 사업을 효과적으로 추진할 수 있을 것이다. 이 법률을 계기로 우리 사회가 갈등공화국이란 오명을 씻고, 대화와 합의 문화로 나아갈 것으로 기대한다.

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